Teilprivatisierung im Strafvollzug von Nordrhein-Westfalen
Auswirkungen, Konsequenzen, Erfahrungen, Chancen
Thomas Bongartz
Zu meiner Person: Der Verfasser ist seit Einrichtung der Justizvollzugsanstalt Büren im Jahre 1994 als Beamter des Allgemeinen Vollzugdienst in verschiedenen Bereichen der Anstalt tätig. Dabei konnte ich die Entwicklung der Teilprivatisierung im Abschiebehaftvollzug beobachten. In dieser Zeit war ich mehrere Jahre Personalratsvorsitzender und aktuell Ortsverbandsvorsitzender einer Berufsorganisation. Dieser Aufsatz ist meine subjektive Meinung, die sich durchaus von der gewerkschaftlichen Sicht unterscheidet. Vor dem Hintergrund meiner persönlichen Erfahrungen will ich die Auswirkungen, Konsequenzen und möglichen Chancen von Teilprivatisierungsmodellen darlegen. In der Justizvollzuganstalt Büren werden private Sicherungskräfte zur Zeit in den folgenden Positionen eingesetzt( nicht abschießend):
Im Abteilungsdienst sind die privaten Helfer für die Essenausgabe, den Wäschetausch und den Vorführdienst zuständig. Auf der Kammer verwalten die Sicherungskräfte den Bestand an Material und Bekleidung. In der Pforte sind die Mitarbeiter für die Personen- und Fahrzeugkontrolle, sowie die Schlüsselausgabe verantwortlich. Im Fahrdienst wird jeweils ein Beifahrer von der Privatfirma gestellt. Die Monitorüberwachung und die Telefonvermittlung wird in der Zentrale von einer Sicherungskraft durchgeführt.
Die Begleitung, Kontrolle und Überwachung von Besuchern wird von privaten Kräften übernommen. Bei der Arbeitsaufsicht werden die Werkbeamten von den privaten Aufsichten unterstützt. Im Nachtdienst stellen die privaten Kollegen die überwiegende Anzahl des eingesetzten Personals. Der beamtete Krankenpflegedienst wird von Krankenpflegern und Röntgenassistenten einer Privatfirma bei der Betreuung erkrankter Gefangener unterstützt. Der Einsatz aller Sicherungskräfte erfolgt überwiegend im Team mit einem Beamten als Hoheitsträger, der auch die Verantwortung trägt.
Die derzeitige Situation im Strafvollzug im Land Nordrhein-Westfalen ist gekennzeichnet von einer sehr hohen Belegung der Anstalten, bei gleichzeitiger räumlicher Begrenzung und einer nicht ausreichenden, aufgabengerechter Personalstärke. Zusätzlich zwingt der Finanzhaushalt zu drastischen Einsparungen in allen Bereichen, aber besonders im Personalhaushalt. Etwas Entspannung hat, aus Sicht des Landes als Arbeitgeber, die Einführung der 41 Stunden Woche ohne Lohnausgleich bei den Beamten gebracht. Um nun neu zu bauende Anstalten mit Personal auszustatten, will das Land auch in anderen Vollzugsanstalten, als nur in der Abschiebehaftanstalt Büren, private Sicherungskräfte zum Dienst einsetzten. Die Auswirkungen sind vielfältig und sollen in diesem Beitrag von möglichst vielen Seiten beleuchtet werden.
Vorteile für das Land als Arbeitgeber
Für die Landeskasse ergibt sich ein erheblicher Kostenvorteil, weil für einfachere Arbeiten nicht gut bezahlte, speziell ausgebildete Beamte erforderlich sind. Durch die Einstellungsmöglichkeit von Benachteiligten auf dem Arbeitsmarkt (hohes Lebensalter, Ausländer, Spätaussiedler, Menschen mit nur schlechtem Schulabschluss oder ohne Abschluss) gibt es für diese Menschen wieder Arbeit und Perspektiven. Gerade die Spätaussiedler haben sprachliche Fähigkeiten, die dem Vollzug nützen können.
Da das Personal der Sicherungskräfte nicht aus dem Personalhaushalt, sondern aus dem Sachhaushalt bezahlt wird, ist für das Land die mittelfristige Planung einfacher und überschaubarer. Durch die Vertragslänge ergibt sich die Kapitalbindung und damit die Belastung für den Haushalt. Da keine Folgelasten durch Pensionen anfallen, sind nach Vertragsende keinerlei Verpflichtungen mehr vorhanden. Durch entsprechende Vertragsgestaltung kann man kurzfristigen Personalbedarf realisieren.
Vorteile für die Anstalt als Arbeitgeber
Personal kann nach Bedarf, natürlich im Rahmen eines festen Stundenkontingents, angefordert werden. Spitzen werden so abgefangen. Das Personal kann gezielt nach den benötigten sprachlichen Erfordernissen vom Unternehmer angefordert werden. So ist die Einstellung von russisch sprechenden Mitarbeitern möglich, da gerade diese Sprachgruppe bei Häftlingen verstärkt im Vollzug vorhanden ist. Auch sind ältere und in den unterschiedlichsten Berufen erfahrene Menschen gezielt einzustellen, so zum Beispiel für den Werkaufsichtsdienst.
Die privaten Arbeitnehmer unterschreiben bei der Einstellung einen Verzicht auf die Teilnahme an Demonstrationen zum Zwecke von Arbeitsniederlegungen. Sie werden als sogenannte Verwaltungshelfer eingesetzt und handeln nur nach direkter Anweisung oder nach Dienstanweisung ihres Arbeitgebers. Auf diese Dienstanweisungen kann die Anstalt bzw. das Land direkt Einfluss nehmen und diese in ihrem Sinne gestalten. Arbeitnehmer, die sich als nicht geeignet für das Objekt Strafvollzug herausstellen, müssen nicht entlassen werden, sondern können an anderer Stelle im Unternehmen zur Beaufsichtigung von Gebäuden oder ähnliches zur Arbeit eingesetzt werden.
Nachteile für die jetzigen Beschäftigten
Da die Mitarbeiter der Privatunternehmen zur Zeit nicht auf den Personalstamm der Beamten der Anstalt angerechnet werden, fehlt dieser Anteil für die Berechnung von Beförderungsstellen. Gerade im Bereich der Spitzenämter wird sich die Teilprivatisierung negativ auswirken. Stellen, die jahrelang mit einer Zulage versehen waren, werden nun Zulage frei. Insgesamt wird sich die Beförderungsstruktur einer Anstalt nachhaltig ändern, denn im Moment, da die Teilprivatisierung eingeführt wird, ist ein Anteil von Beförderungsstellen zuviel in der Anstalt. Dieser Mehranteil wird langsam über Jahre hin abgebaut werden müssen. Die Beförderungsstellen von ausscheidenden Bediensteten werden so lange nicht ersetzt, bis der Stellenkegel wieder den Vorgaben entspricht. Je nach Anzahl der gewandelten Stellen kann das einen Beförderungsstopp über mehrere Jahre bedeuten. Da für jeden Dienstposten durch Anrechnung von Urlaub, Freizeit und Krankheit grob gerechnet 1,5 Vollzugsbedienstete erforderlich sind, wird der Einsatz von privaten Kräften durch die geleistete Stundenzahl noch interessanter für die Landesregierung. Leistet doch durch die um die Hälfte größere Stundenzahl der Privaten (Zwölfstundenschicht), jeder der Sicherungskräfte das 1,5 Fache dessen, was ein Beamter zeitlich leistet. Aus der Zahl der Stunden und der Dienststundenbewertung ergibt sich die Formel :
1,5 X 1,5 = 2,25 . Diese Formel besagt, dass eine Sicherungskraft einen Einsparfaktor von 2,25 Bediensteten hervorruft.
Da die privaten Arbeitnehmer ja nicht in den Bereichen eingesetzt werden sollen, wo sie mit Gefangenen in Kontakt kommen (Hafthäuser) oder wo von der Schusswaffe Gebrauch gemacht werden muss (Türme), werden die
„ Rückzugsgebiete“ für „angeschlagene“ Bedienstete mit Privaten zu besetzen sein. Je nach Anzahl der eingeschränkt einsetzbaren Kollegen wird man einen Teil anders einsetzten oder schlimmstenfalls in den vorzeitigen Ruhestand treiben. Es sollen ja gerade die Tätigkeiten, die einfacherer Art bzw. nicht hoheitsrechtlich erheblich sind, durch Private ersetzt werden. Das ist zum Einen ein Problem für das Personal (Verdrängungsprozess), zum Anderen allerdings biete sich auch hier die Chance das Berufsbild des Vollzugsbeamten zu verändern.
Nachteile für die Gewerkschaften
Nach dem im Stellenkegel vorhandenen Personal wird der Freistellungsanteil für Personalräte errechnet. Es wird hier zu Veränderungen kommen, da die Freistellungen nach dem Landespersonalvertretungsgesetz berechnet werden und dafür die Personalstärke maßgebend ist. Personalratsvorsitzende müssen daher um ihre volle Freistellung fürchten. Nur durch eine Anrechnung von „Privaten„ auf den Stellenkegel würde diese negative Auswirkung verhindert.
Da durch Gewerkschaftsbeschluss eine Aufnahme von privaten Arbeitnehmern als Mitglieder der Gewerkschaft Bund der Strafvollzugsbediensteten Deutschlands in NRW (BSBD) nicht möglich ist, wird je nach dem Privatisierungsgrad auch die Möglichkeit zur Gewinnung neuer Mitglieder eingeschränkt werden. Die Gewerkschaftsführung des BSBD ist durch den Auftrag ihrer Mitglieder, die Privatisierung mit allen Mitteln zu bekämpfen, an einen Gegenkurs gebunden.
Trotz dieser strikten Ablehnungshaltung der Gewerkschaften und ihrer Mitglieder wird den einzelnen Anstalten die Teilprivatisierung übergestülpt. Nur durch Gesprächs- und Verhandlungsbereitschaft wird sich die Situation entschärfen lassen. Es ist also höchste Zeit, die alten Standpunkte zu überdenken und zu verlassen. Ziel müsste also sein, dem Justizminister einige Verbesserungen abzutrotzen, denn er hat ja auch erhebliche Einsparungen. Eine gleichbleibende Abwehrhaltung der Gewerkschaften wird sich in den einzelnen Anstalten nur schwerlich aufrechterhalten lassen. Der Druck auf die Anstaltsleitungen und damit auf das Personal, die Teilprivatisierung erfolgreich einzuführen, wird sehr hoch sein.
Vorteile für private Arbeitnehmer
Ältere und sonst nicht gesuchte ausländische Arbeitnehmer finden einen relativ sicheren Arbeitsplatz. Durch interne Fortbildungen steigt das Selbstbewusstsein und die allgemeine Anerkennung im privaten Umfeld. Da es sich um einfache Tätigkeiten handelt, findet keine Überforderung statt.
Erfahrungen mit der Privatisierung
In der Justizvollzugsanstalt Büren sind gerade die Dienstposten, die beim Personal geschätzt waren (Pforte, Kammer, Zentrale) durch Sicherungskräfte besetzt worden. Es bleiben also fast nur Dienstposten auf den Abteilungen der Hafthäuser übrig, also in den strafvollzuglichen Kernbereichen, in denen der Beamte ständig Kontakt mit den Gefangenen hat.
In der Justizvollzugsanstalt Büren gibt es keine beamteten Sozialarbeiter. In diese Freiräume sind Beamte des Allgemeinen Vollzugsdienstes eingedrungen und haben diese Positionen erfolgreich besetzt. Allerdings gibt es durch die Privatisierung bei der Betreuung durch eine weitere private Firma ( European Home Care) auch hier einen Verdrängungsprozess. Wenn auch diese Positionen komplett an „Private“ abgegeben werden, ist das Argument und die Anerkennung einer höherwertigen Tätigkeit für den Allgemeinen Vollzugsdienst nicht mehr vorhanden. Weitere Positionen im Bereich der Teilprivatisierung werden im Krankenpflegedienst besetzt. Die Privatfirma liefert auch hier das gewünschte Fachpersonal. Sind in Zukunft beamtete Krankenpfleger noch notwendig?
Im Übrigen hat der Sparzwang auch Auswirkungen auf das Personal der Privaten. Durch den Abzug einer globalen Minderausgabe müssen nun auch hier Geld und damit Dienststunden eingespart werden. Das heißt, dass Dienstposten nicht mehr besetzt werden können, da es keine Mehrstunden gegenüber dem im Vertrag festgelegten Stundenkontingent gibt. Da dieser Sachverhalt erst im Laufe des Jahres bekannt geworden ist, sind nun für den Rest des Jahres entsprechend mehr Stellen einzusparen.
Durch die Einstellung von Ausländern durch die Privatfirma hat sich gezeigt, dass durch deren Sprachkenntnisse und die Kenntnis der kulturellen Hintergründe der Gefangenen in Abschiebehaft der Umgang mit den Inhaftierten erheblich erleichtert wird. Ein „Unterforderungssyndrom“ durch das Missverhältnis zwischen zu hoher Ausbildung und zu einfachen Tätigkeiten entsteht nicht, da die Sicherungskräfte für diese schlichten Aufgaben eingestellt worden sind und das persönliche Anforderungsprofil darauf ausgerichtet werden kann. Missgunst und Neid durch die unterschiedliche Bezahlung zwischen Beamten und Sicherungskräften gibt es nicht. Jede Gruppe erkennt die Leistungen und Anforderungen der anderen Gruppe an, und daraus resultierend auch die unterschiedliche Bezahlung. Schließlich bekommt der Anstaltsleiter ja auch mehr Gehalt als der Vollzugsbeamte im Abteilungsdienst. Die Zusammenarbeit der Sicherungskräfte mit den Beamten eröffnet vielmehr den Vollzugsbeamten die Möglichkeit, ungeliebte Tätigkeiten abzugeben und sich selbst der Betreuung von Gefangenen vermehrt zuzuwenden. Sie sind nun nicht mehr in der untersten hierarchischen Stufe der Anstalt, sondern in einer Verantwortungsrolle. Die Verantwortung und die Leistungsanforderung an den einzelnen Bediensteten wird höher und die Arbeit des Beamten erfüllt ihn mit wesentlich mehr beruflicher Befriedigung. Der Beamte macht nun das, wofür er speziell ausgebildet wurde. Das wiederum sollte sich auf die Arbeitsfreude auswirken und sich am geringeren Krankenstand ablesen lassen.
Einfluss auf die Bedingungen der Teilprivatisierung
Bereits bei der Ausschreibung von Arbeiten im Strafvollzug durch Privatfirmen nimmt die Justizverwaltung direkt Einfluss auf die Qualität der späteren Arbeit. Es muss bereits im Vorfeld ein Anforderungsprofil der von der Firma zu erbringenden Leistungen erstellt werden. Nur anhand eines Anforderungsprofils ist ein Vergleich von verschiedenen privaten Firmen möglich. Auch wird durch spätere Kontrollen auf die Einhaltung der Ausschreibungsbedingungen nach erfolgten Zuschlag geachtet werden müssen. Die Leistungsfähigkeit der beauftragten Firma ist der ausschlaggebende Faktor. Für die Beurteilung muss es daher prüfbare Kriterien geben, um Vergleiche anstellen zu können. Nicht der Preis pro Stunde ist allein maßgebend, sondern die Leistung der Firma und damit die Leistung des einzelnen Arbeitnehmers. Auch dafür benötigt man ein Anforderungsprofil des einzelnen Mitarbeiters. Festzulegen sind zum Beispiel Mindest- und Höchstalter, sowie die Übernahme von tariflichen Mindestbedingungen. Da die Schulung der Mitarbeiter ein wichtiger Faktor für die Arbeitsqualität ist, so ist auch hier ein Mindeststandard bei der Aus- und Fortbildung bereits in den Ausschreibungsbedingungen festzulegen.
Chancen für die Zukunft ?
Für die problemlose Einführung der Privatisierung ist entweder der Personalaufbau in einer neuen Vollzugsanstalt notwendig oder die Akzeptanz des Personals in einer bereits laufenden Anstalt. Um die Akzeptanz zu erhöhen, ist möglichst der Verlust von Status (eigener Stelle) und Beförderungschance zu vermeiden. Im Gegenteil sogar müsste die Attraktivität der verbleibenden Arbeitsplätze erhöht werden. Leider sieht es nicht danach aus. Die Anzahl der zu leistenden Wochenstunden wird erhöht, dass Urlaubsgeld gestrichen und das Weihnachtsgeld reduziert.
Es bietet sich jedoch durch die Einführung der Teilprivatisierung die Chance, das Berufsbild des Vollzugsbeamten zu verändern. Durch die Übernahme von Aufgaben, die zur Zeit noch von den Fachdiensten übernommen werden (neue Formen der Betreuung), kann sich der Anspruch auf eine höherwertige Tätigkeit und damit auch auf die Zuerkennung von Aufstiegsmöglichkeiten in die Laufbahnen des gehobenen Dienst ableiten lassen. Nur eine qualitativ hochwertige Tätigkeit bietet die Gewähr für die Anerkennung einer höherwertigen Laufbahn. Das bedeutet, dass Hilfstätigkeiten aus dem Berufsbild weitestgehend verbannt werden müssen und höherwertige Aufgaben der Fachdienste mit übernommen werden müssen. Ein Teil der durch die Privatisierung erwirtschafteten Einsparungen wird so an diejenigen zurückgegeben, die erst die Einsparungen mit ermöglicht haben. Insgesamt scheinen die Möglichkeiten von Teilprivatisierungen im „Offenen Vollzug“ geringer zu sein, als im „Geschlossenen Vollzug“. Der Anteil von Bewachungs- und Begleitungsaufgaben ist geringer.
Als Folge von Teilprivatisierung ist auch über eine veränderte Ausbildung im Allgemeinen Vollzugdienst nachzudenken. Eine Erweiterung mit einem entsprechenden anerkannten Abschluss ist erstrebenswert. Über eine andere Berufsbezeichnung ist nachzudenken, denn wer kann sich unter der Bezeichnung “Allgemeiner Vollzugsdienst“ schon etwas vorstellen?
Auch ist zu prüfen, ob es eine andre Form von staatlicher Beschäftigung geben kann, die dann möglichst alle Vorteile der Teilprivatisierung in sich vereint. Die Privatisierung kann wohl allenfalls verzögert werden, sie wird jedoch wohl nicht aufzuhalten sein. Aber ohne den Vollzugsdienst als speziell ausgebildete Berufsgruppe wird Strafvollzug nicht durchführbar sein, aller Privatisierung zum Trotz!
